Дефініція поняття «національна меншина» в польському законодавстві – порівняльний аспект

ДЕФІНІЦІЯ ПОНЯТТЯ «НАЦІОНАЛЬНА МЕНШИНА» В ПОЛЬСЬКОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ – ПОРІВНЯЛЬНИЙ АСПЕКТ

У статті розглядаються проблемні питання визначення дефініції поняття «національна меншина» згідно польського законодавства на фоні врегулювань, передбачених в інших європейських країнах і міжнародних правових актах. Використовуючи формально-логічний, історичний і компаративістичний методи праця представляє різноманітність підходів стосовно цієї дефініції.

Ключові слова: етнічна група, національна меншина, іммігранти, імміграція, польське законодавство.

Введення

В українському законодавстві визначення поняття «національна меншина» передбачено Законом України «Про національні меншини в Україні» від 25 червня 1992 р. (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1992, N 36, ст.529), – в одному з перших нормативних актів, що регулював питання національних меншин у пострадянських країнах. Одночасно передбачена ним дефініція була однією з перших в Європі [1]. До польського законодавства дефініцію поняття «національна меншина» [2] впроваджено у 2005 р.

До того часу у польській соціологічній літературі найповнішу дефініцію меншині дав у 1992 р. Квасьнєвський К., який визначив меншину як «категорію або підгрупу даної суспільної сукупності (групи), відокремлену на основі виразного критерію (часто територіального), яка, з огляду на свою кількість, не може вказувати цілі або засоби діяльності цій суспільній сукупності таким способом, який сама вважає єдиним правильним». Великий внесок у створення соціологічної дефініції національної меншини зробили також: Вятр Й., Бичковський Й., Ящевіч К., Новіцка Е., Хлєбовчик Й.

У польській Соціологічній енциклопедії від 1999 р. [3: 259] сказано, що в соціологічних дефініціях зазвичай прийнято вважати, що статус меншини залежить від притаманних їй рис, які входять до складу definiens: чисельність, яка є рисою відношення; фізична, психічна і культурна відокремленість, яка зазвичай полягає у відмінності раси, етнічного походження, мови, релігії чи звичаїв, усвідомлення своєї відокремленості, суспільні, політичні і правові наслідки, які випливають з цього факту; груповий інтерес, який інтегрує меншину навколо цінностей, визначних для її відмітних властивостей, та інші.

Натомість у Малій енциклопедії політичних знань від 2010 р. [4: 197] сказано, що національні меншини – це суспільні групи, які характеризуються рисами, відмінними від рис більшості суспільства даної держави, а саме: походженням, мовою, культурою, релігією та іншими, а також що кожну національну меншину можна описати за допомогою чотирьох критеріїв етнічності, а саме: самокатегоризація, відокремленість походження, своєрідні культурні риси, наявність власної суспільної організації. У цьому словнику також сказано, що від 60-х років ХХ ст. у предметній літературі з’явився термін «етнічні групи», який використовувався як синонім до національної меншини і був реакцією представників національних меншин на використання терміну «меншина» як пейоративного. Французьке законодавство, на приклад, взагалі не застосовує поняття «національна меншина» – поняття національності є рівнозначним поняттю громадянства, а жителі цього краю поділяються на французів та іноземців [5: 146], причому французька конституція передбачає рівність перед законом незалежно від походження, раси чи релігії (ст. 1 абз. 2). У той же час у законодавстві Литви, Австрії і Німеччини передбачено термін «національна група» [6: 26]. Натомість міжнародні правові акти найчастіше використовують поняття «етнічна меншина». У більшості країн англосакської культури поняття етнічності вважається першорядним відносно поняття національності. Поняття національної меншини та етнічної меншини іноді є взаємозамінними. Однак під поняттям етнічної меншини розуміють загалом не до кінця розвинуту національну меншину, тобто таку, якій не вистачає певних рис, щоб стати національною меншиною, на приклад, законно визнаної мови, записаної історії чи закордонної батьківщини.

Незважаючи на різноманітність підходів до поняття «національна меншина», проблематика захисту прав національної меншини розглядається у працях деяких вітчизняних науковців, зокрема: Будита-Будзинська М., Біалек Т., Бабіньський Г., Філіпек П., Вятр Й., Новіцка Е., Шмит Й., Скура А., Лодзінський С., Квасьнєвський К., Махуль-Телюс Б., Сафян С., але проблематиці законної дефініції вони не надавали великого значення. Автори лише обмежуються інформацією про існування такої дефініції, однак детально її не досліджують. Адже головною метою праці є дослідження дефініції поняття «національна меншина», передбаченої польським законодавством на міжнародному фоні. Предметом дослідження вважаються ті ознаки, внаслідок яких польське законодавство визнає дану групу національною меншиною. Методологічну основу становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання, з яких основними є формально-логічний, історичний і компаративістичний.

Законодавча дефініція поняття «національна меншина»

Перші істотні спроби законного визначення дефініції поняття «національна меншина» були зроблені Постійною палатою міжнародного правосуддя в консультативному рішенні від 31.07.1930 р. у справі грецько-болгарського конфлікту, що стосувався національних меншин, в якому було вказано, що національна меншина – це група осіб, які проживають у даній країні або на даній території, мають власну расу, релігію, мову або традицію і поєднані однаковістю цієї раси, релігії, мови або традиції, яка виражається у почутті спільноти, тобто збереженні своїх традицій, віросповідання, навчанні і вихованні дітей згідно з духом і традиціями своєї раси, а також у взаємопідтримці. [7: 23]. Після ІІ Світової війни справою визначення поняття меншини в рамках ООН займалася Підкомісія з питань запобігання дискримінації й охорони національних меншин, яка визначала національну меншину як «етнічну групу, яка проживає на чужій території, не має домінуючого характеру, на тлі іншого населення відрізняється мовою, релігією або іншими рисами, і намагається зберегти свою відокремленість» [8: 89]. Однак ця дефініція не прийнялася, як і чергові спроби формулювання законної дефініції на міжнародному рівні.

Значення проблем захисту прав національних меншин зросло на межі вісімдесятих-дев’яностих років внаслідок розпаду комуністичного табору і демократизації центральноєвропейських країн, що знайшло відображення в діях міжнародних організацій. У дев’яності роки відбулися важливі зміни як в їх законодавстві, так і в політиці відносно національних меншин. Було створено багато інституцій з захисту їх прав. Було підписано і ратифіковано ряд двосторонніх трактатів, які містили положення про захист національних меншин, в основному між державами Центральної та Східної Європи. Ці дії співпали з готовністю багатьох держав врахувати права національних меншин в їхній внутрішній політиці, а також забезпечити їх рівноправність та можливість культивування власної тотожності. Прийнято ряд важливих документів у рамках міжнародних організацій [9]. Однак в актах міжнародного права не передбачено дефініції поняття «національна меншина». У зв’язку з вищевказаним, питання нормативного визначення поняття «національна меншина» віднесено до внутрішньої компетенції кожної країни.

В Польщі перші спроби визначення національної меншини з’явилися в Трактаті про добросусідство і приязну співпрацю між Республікою Польща та Федеральною Республікою Німеччини, який набрав чинності 17 січня 1992 р. [10]. Цей Трактат у ст. 20 містить дефініцію німецької національної меншини в Польщі. Згідно вищевказаного документу, до цієї групи належали: особи німецького походження, які мають польське громадянство, рідною мовою вважають німецьку, дотримуються німецької культури і традицій. Однак ця дефініція не розповсюджувалася на інші національності. Загальну дефініцію впровадив Закон «Про національні та етнічні меншини і регіональну мову» вiд 6 січня 2005 р., метою якого була систематизація та впровадження пристосованих до польської ситуації норм у сфері національних меншин.

Праці над впровадженням у польську правову систему закону, який би регулював питання національних меншин, належали до найдовших у новітній історії Польщі і тривали аж три каденції Сейму [11: 31]. Його зразком став угорський Закон «Про національні меншини» від 7 липня 1993 р., який передбачає, що «членами національних меншин вважаються громадяни Угорщини, які належать до етнічної групи, яка проживає на угорській території принаймні 100 років, і відрізняються від решти угорського суспільства почуттям національної самосвідомості, мовою та культурою». У цьому законі безпосередньо перераховані національності, які мають статус національної меншини [12: 30]. У такий спосіб регулює це питання також польський закон. Остаточно 6 січня 2005 р. Сейм ухвалив Закон «Про національні та етнічні меншини і регіональну мову». Однак від початку його прийняття він викликав суперечки у сфері деяких рішень, в т. ч. дефініції поняття «національна меншина», навіть ставився під сумнів сенс прийняття такого правового акту. З’являлися посилання на факт, що Польща є національно однорідною країною, а гарантії конкретних прав і свобод осіб, які належать до національних меншин, передбачені окремими законами та діючими в Польщі міжнародними стандартами.

Закон Польщі «Про нацiональнi та етнiчнi меншини і регiональну мову» вiд 6 сiчня 2005 р. (Dz.U. Nr 17, poz. 141) є, на сьогоднішній день, основним актом, що регулює в Польщі справи збереження i розвитку культурної тотожності національних меншин, способу реалізації принципу рівноправності осiб незалежно вiд їх етнічного походження, а також визначає завдання та компетенції органів урядової адміністрації та одиниць територiального самоврядування у сфері цих справ. Цей регламент – один з нечисельних регламентів в Європі, передбачає законну дефініцію поняття «національна меншина». Отже, у ст. 2 абз. 1. вказано, що національною меншиною, у розумiннi цього ж закону, є група польських громадян, яка загалом вiдповiдає наступним критерiям: 1) є менш чисельна вiд решти населення Республiки Польща; 2) iстотно вiдрiзняється вiд решти громадян мовою, культурою або традицiєю; 3) прагне зберегти свою мову, культуру або традицiю; 4) має почуття своєї iсторичної нацiональної спiльноти та спрямована на її виявлення i захист; 5) її предки проживали на сучаснiй територiї Республiки Польща щонайменше 100 рокiв; 6) ототожнюється з нацiєю, органiзованою у своїй державi. Незалежно від наведеної загальної дефініції Закон перераховує національні меншини: білоруська, чеська, литовська, німецька, вірменська, російська, словацька, українська та єврейська. Варто звернути увагу, що у даному законі відсутнє законодавче визначення вимоги щодо чисельності груп представників меншин.

Вимогою наявності громадянства польська держава обмежує кількість осіб, які належать до національної меншини, оскільки в цьому регламенті не враховані резиденти, які не мають громадянства, а які мають на приклад дозвіл на працю, та які перебувають у країні нелегально. Така вимога не передбачена в багатьох країнах, а також у документах ООН. Комітет Прав Людини застосовує поняття національної меншини також відносно осіб, які не є громадянами даної держави, наприклад, відносно працівників-мігрантів [13: 444]. Наприклад, голландське право, яке регулює права національних меншин, передбачає, що статус особи, яка належить до національної меншини, належить лише особам, які не є громадянами Голландії – такими особами вважаються, в першу чергу, приїжджі з колишніх голландських колоній, а отримання голландського громадянства провадить до втрати статусу члена національної меншини [14: 30].

Як виникає з вищесказаного, однією з умов визнання національної меншини є суб’єктивний критерій – індивідуальне почуття приналежності до меншини та ототожнення з її історією, традиціями, мовою тощо. Поряд з індивідуальним почуттям приналежності певних осіб до меншини в згадану дефініцію впроваджені також певні об’єктивні критерії: наявність польського громадянства, наявність національності, відмінної від польської, збереження власної мови, культури, релігії тощо, проживання предків на території Польщі традиційно принаймні протягом 100 років.

Впровадження об’єктивних критеріїв запобігає свободі самовизначення національною або етнічною меншиною, вимогам надати статус меншини групам іммігрантів, які за останні роки прибули в країну. Характерним є факт, що закон не вирішує ситуацію, якщо група польських громадян, яка вважатиме, що відповідає всім передумовам її визнання національною меншиною, захоче отримати права національної меншини. Під час праць над законом у ІІ каденції Сейму знаходилося положення, що рішення у справі визнання даної групи національною меншиною приймає Рада Міністрів у формі розпорядження, але остаточне рішення щодо визначення процедури творення нових груп національних меншин прийняте не було. Не зрозуміло також, від якого моменту слід рахувати 100 років, про які сказано в п. 5 абз. 1. статті 2. Прийняття принципу, що національні меншини є історичними групами, призвело до того, що, наприклад, у Німеччині національною меншиною вважаються данці, фризи та інші, а набагато чисельніші турки, курди, хорвати, поляки національними меншинами не вважаються [15: 151].

Треба також зазначити, що польське законодавство розрізнило національні та етнічні меншини, опираючись на критерії ототожнення меншості з організованим у власну державу народом. Таким чином, меншини, які ототожнюють себе з організованим у власну державу народом, вважаються національними меншинами, а ті національності, які не ототожнюють себе з організованим у власну державу народом, – етнічною меншиною. Противники такого поділу вважають, що існування власної держави не може бути умовою визнання групи національною меншиною, оскільки група, яка не має батьківщини, може її отримати, і тоді виникне проблема статусу такої групи і зміна на національну меншину [16: 143]. Як випливає з вищесказаного, ці поняття семантично близькі, і в деяких контекстах можуть бути взаємозамінними, однак у правових документах, які вимагають мовної стислості, така заміна неможлива не є можливою. Інші польські правові акти, у тому числі Конституція, також регулюють деякі права виключно для національної меншини або виключно для етнічної меншини.

Слід зазначити, що джерелом актуальних офіційних даних про кількість окремих меншин в Польщі є Національний перепис населення та житлового фонду Польщі з 2002 року. В ньому була прийнята концепція дослідження на основі суб’єктивного критерію, який базується на встановленні національності на основі самовизначення опитуваних осіб і мови, якою спілкуються вдома. Формуляр перепису містив два питання: «Ким Ви себе вважаєте за національністю?» і «Якою мовою/мовами Ви найчастіше розмовляєте вдома?» [17]. Інструкція для анкетерів зобов’язувала їх використовувати і при необхідності пояснювати зацікавленим особам поняття національної меншини, яка визначається наступним чином: «Національність є декларативною індивідуалістичною рисою кожної людини, яка виражає її емоційний, культурний або генеалогічний зв’язок із певним народом» [18: 144-195]. Цей перепис перевірив кількість національних меншин, які, згідно з Рапортом результатів Національного перепису населення та житлового фонду з 2002 р., становили 0,7% загальної кількості населення.

Підсумки

Проблематика створення дефініції поняття «національна меншина» вже кілька десятиліть становить одну з суттєвих сфер як у науці, так і в суспільній практиці. Досі залишається відкритим питання використання існуючих дефініцій. В Польщі є воно предметом розважань таких наукових дисциплін як соціологія, історія, демографія, антропологія, етнологія, а також політичних і юридичних наук. Визначення законної дефініції поняття «національна меншина» викликає суперечки як серед дослідників суспільних наук, так і серед спеціалістів у сфері внутрішнього та міжнародного права. Досі не встановлено одної обов’язкової дефініції цієї суспільної групи для права держав, які стали учасницями міжнародних відносин. Це означає, що влада даної держави отримує певну свободу в наданні даній групі статусу національної меншини. Така система дозволяє деяким державам уникати прийняття рішень, які охороняють меншини, шляхом відмови в їх існуванні (як меншини) на своїй території. Труднощі визначення єдиної міжнародної дефініції поняття «національна меншина», відокремлення однорідних критеріїв, як об’єктивних, так і суб’єктивних, випливають з неоднорідної юридичної термінології, яка використовується в різних державах. Вони викликані також складною і часто специфічною ситуацією груп меншин у даній країні. На відміну від громадянства, однозначно визначеного правом, національність – це передусім справа свідомості, почуття самосвідомості та приналежності до певної групи. Адже правильне визначення національної меншини повинно враховувати риси всіх згаданих видів дефініцій і всіх визначень, які характеризують різноманітні наукові дисципліни [19: 10].

Підсумовуючи усе викладене вище, можна зробити висновок, що дефініція поняття «національна меншина» повинна бути загальновизнаною на міжнародному рівні. Отже, на даному етапі суспільно-політичного розвитку за відсутності загального підходу завданням юридичної науки є доопрацювання відповідних міжнародних правових актів з метою вдосконалення внутрішнього законодавства учасників міжнародних відносин. При всій різноманітності врегулювань стосовно визначення поняття «національна меншина» слід активізувати законотворчу діяльність на всіх рівнях із залученням представників різних національностей, етнічних груп, держав.

1. Згідно ст. 3 цього закону «до національних меншин належать групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою».
2. За визначенням, уміщеним у Новому словнику польської мови меншина – це група людей даної держави, яка відрізняється від більшості її жителів за національною, расовою приналежністю чи віросповіданням (за: Nowy Słownik Języka Polskiego / за заг. редакцією Sobol E. – W. 2003 – C. 468).
3. Encyklopedia Socjologii / за заг. редакцією Bokszański Z. – W. 1999 – C. 259-263.
4. Mała Encyklopedia Wiedzy Politologicznej / за заг. редакцією Chmaj M. i Sokół W. – T. 2001. – C. 197.
5. Budyta-Budzyńska M. Socjologia Narodu i Konfliktów Etnicznych. – 2010 – C. 139 – 159.
6. Białek T. Międzynarodowe standardy ochrony praw mniejszości narodowych i ich realizacja na przykładzie Białorusi, Litwy i Ukrainy. – W. 2008. – C. 26.
7. Sozański J. Ochrona mniejszości w systemie uniwersalnym, europejskim i wspólnotowym. W. 2002. – C. 23.
8. Barcz J. Definicja mniejszości narodowych w prawie międzynarodowym // Sprawy Międzynarodowe 11. 1989. – C. 89.
9. Адже правовий захист прав національних меншин здійснюється на основі Статуту Організації Об’єднаних Націй (1945 р.), Декларації про надання незалежності колоніальним країнам та народам (1960 р.), Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами відповідно Статуту ООН (1970 р.), Декларації про неприпустимість інтервенції та втручання у внутрішні справи держав (1981 р.), Міжнародного пакту про громадянські й політичні права (1966 р.), Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.), Паризької хартії для нової Європи (1990 р.), Заключного документа Віденської зустрічі 1986 року представників держав-учасниць Наради з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ), Документа НБСЄ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру (1990 р.), Європейської хартії регіональних мов або мов національних меншин (1992 р), Декларації про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин (1992 р.), Рамкової конвенції про захист національних меншин (1995 р.), Гаазьких рекомендацій щодо прав національних меншин на освіту (1996 р.), Ословських рекомендацій стосовно мовних прав національних меншин (1998 р.).
10. Traktat między Rzeczypospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z 17 czerwca 1991 r. Dz. U. Nr 14, poz. 54 i 55.
11. Białek T. Międzynarodowe standardy ochrony praw mniejszości narodowych i ich realizacja na przykładzie Białorusi, Litwy i Ukrainy. – W. 2008. – C. 31.
12. Там само – С. 30.
13. Encyklopedia prawa, wyd. 4 / pod red. prof. dr hab. Kalina-Prasznic U., Warszawa 2007. – С. 444.
14. Białek T. Międzynarodowe standardy ochrony praw mniejszości narodowych i ich realizacja na przykładzie Białorusi, Litwy i Ukrainy. – W. 2008. – С. 30.
15. Budyta-Budzyńska M. Socjologia Narodu i Konfliktów Etnicznych. – 2010. – С. 151.
16. Там само – С. 143.
17. Raport z wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2002, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2003, Ustawa z dnia 4 marca 2010 o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011. (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 277).
18. Jurek P. Mniejszości narodowe i etniczne w Rzeczypospolitej Polskie // Mniejszości narodowe. Problemy ustrojowo-prawne. W. – 2005. – С. 144-195.
19. Kwaśniewski K. Socjologia mniejszości a definicja mniejszości narodowej // Sprawy Mniejszościowe. – 1992. – № 1 – C. 9-61.